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日照市中級(jí)人民法院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的司法建議
[背景]
黨的十八大把法治政府基本建成確立為到2020年全面建成小康社會(huì)的重要目標(biāo)之一，2015年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020）》。黨的十九大對“建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”作出重要部署，吹響了法治政府建設(shè)的沖鋒號(hào)。推進(jìn)法治政府建設(shè)，關(guān)鍵和重點(diǎn)在于依法行政，各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的政府。
行政審判是解決行政爭議的重要途徑，是黨在司法領(lǐng)域聯(lián)系人民群眾、實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政的重要方式，對于推進(jìn)法治國家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)具有重大意義。近年來，全市法院堅(jiān)持圍繞中心、服務(wù)大局，依法履行行政審判職責(zé)，積極助力法治政府建設(shè)，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，有效化解了大量行政爭議，為法治日照建設(shè)提供了有力司法保障。
日照市中級(jí)人民法院
司法建議書
日中法建〔2018〕1號(hào)
日照市人民政府：
近期，市中級(jí)人民法院對2017年全市法院行政案件司法審查基本情況、行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)存在的問題進(jìn)行了梳理，于5月16日邀請市法制辦及有關(guān)行政單位、新聞媒體召開了新聞發(fā)布會(huì)，面向社會(huì)發(fā)布了行政審判白皮書，同時(shí)，就跨行政區(qū)域管轄行政案件工作進(jìn)行了部署。在此，結(jié)合司法審判實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的突出問題，就進(jìn)一步推進(jìn)依法行政、加強(qiáng)法治政府建設(shè)提出幾點(diǎn)意見建議，供市政府及其相關(guān)部門參考。
一、行政執(zhí)法存在的主要問題
2017年，全市法院行政訴訟一審、二審收結(jié)案呈下降趨勢，一定程度上說明我市行政機(jī)關(guān)依法行政水平在不斷提升。但通過分析兩級(jí)法院審理的行政案件，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中仍存在以下問題：
（一）依法行政意識(shí)、執(zhí)法能力和水平有待提高。2017年，全市法院共審結(jié)一審行政訴訟案件346件，行政機(jī)關(guān)實(shí)體敗訴案件數(shù)35件，占到結(jié)案總數(shù)的10.1%，敗訴案件數(shù)量同比增加66.7%。敗訴案件主要集中在工傷行政確認(rèn)、行政登記、履行法定職責(zé)、信息公開、行政賠償、房屋征收等領(lǐng)域。其中，有7起案件直接表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)在履職過程中，存在依法行政意識(shí)淡薄，執(zhí)法能力和水平不高的問題，占所有敗訴案件的20%。例如，有的行政機(jī)關(guān)對下位法不得違背上位法的規(guī)定理解不夠，最終導(dǎo)致錯(cuò)誤適用相關(guān)規(guī)范性文件；在行政處罰案件中，有的行政機(jī)關(guān)在決定罰款數(shù)額過程中，自由裁量失當(dāng)，決定結(jié)果明顯不當(dāng)。
?。ǘ┳鞒鲂姓袨榈氖聦?shí)證據(jù)不充分。從2017年行政機(jī)關(guān)敗訴情況看，有14起案件敗訴的直接原因是證據(jù)不足，認(rèn)定事實(shí)不清或錯(cuò)誤，占所有敗訴案件的40%。例如在文化行政管理案件中，有的行政機(jī)關(guān)在注銷許可過程中作出的重新審核通知所依據(jù)的事由與注銷決定所依據(jù)的事由不一致，涉案注銷決定認(rèn)定事實(shí)不清，主要證據(jù)不足，依法應(yīng)予撤銷；在土地行政登記案件中，有的行政機(jī)關(guān)未提交證據(jù)證明涉案土地行政登記行為的合法性，法院因此確認(rèn)該行政行為違法。
?。ㄈ┳鞒鲂姓袨檫m用法律錯(cuò)誤。2017年，行政機(jī)關(guān)敗訴的35起行政一審案件中，有4起案件是因行政機(jī)關(guān)適用法律錯(cuò)誤導(dǎo)致敗訴，占所有敗訴案件的11.4%。例如，在先行支付工傷保險(xiǎn)待遇案件中，有的行政機(jī)關(guān)在適用“補(bǔ)繳應(yīng)當(dāng)繳納的工傷保險(xiǎn)費(fèi)、滯納金后，新發(fā)生的工傷保險(xiǎn)費(fèi)用由工傷保險(xiǎn)基金和用人單位依照《條例》和本辦法的規(guī)定支付”等規(guī)定時(shí)，對停繳與欠繳理解錯(cuò)誤，導(dǎo)致在適用法律上不正確；有的行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)，對法律有關(guān)溯及力的相關(guān)規(guī)定理解適用錯(cuò)誤，導(dǎo)致作出的行政行為依據(jù)不足，行政行為違法。
（四）作出行政行為違反法定程序。實(shí)踐中一些執(zhí)法部門執(zhí)法過程中隨意簡化程序或不遵守程序現(xiàn)象比較突出，有10起案件因程序違法而敗訴，占到28.6%。從這些案件來看，有的行政機(jī)關(guān)在工傷行政確認(rèn)中，送達(dá)對象錯(cuò)誤，并且在庭審過程中，不能提供有效的送達(dá)回執(zhí)證明；有的行政機(jī)關(guān)在行政相對人請求撤銷信訪事項(xiàng)處理意見時(shí)，未履行告知義務(wù)，未告知行政相對人如不服信訪事項(xiàng)的處理意見可以在30日內(nèi)向上一級(jí)政府信訪部門申請復(fù)議，影響了相對人的權(quán)利；有的行政機(jī)關(guān)在作出房屋征收補(bǔ)償決定的過程中，涉案房屋價(jià)值評估程序違法，導(dǎo)致違法行政行為被撤銷。
?。ㄎ澹┬姓C(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作有待改進(jìn)。2017年，在市政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和要求下，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作取得一定進(jìn)展，但工作中仍存在以下問題：一是全市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴總量偏低，全市開庭審理行政案件總數(shù)266件，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴案件數(shù)89件，出庭應(yīng)訴率為33.5％，在全省排名靠后；二是工作發(fā)展不平衡，部分行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對出庭應(yīng)訴工作重視不夠，出庭應(yīng)訴積極性不高，嵐山區(qū)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率為70%，居各區(qū)縣之首，開發(fā)區(qū)和市級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率分別為14.3%和12%，低于全市平均水平。三是對于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作的監(jiān)督、考核措施不硬，影響了該項(xiàng)工作的發(fā)展和改進(jìn)。四是出庭應(yīng)訴不夠規(guī)范。有的行政機(jī)關(guān)不僅負(fù)責(zé)人不出庭，有的連工作人員也不出庭，只委派律師出庭，有的超期提供證據(jù)或提交證據(jù)不全面，甚至遺漏必要證據(jù)，“出庭不出聲”問題比較普遍，不能實(shí)際參與案件的庭審或協(xié)調(diào)過程，沒有達(dá)到應(yīng)有的出庭效果。
二、推進(jìn)依法行政的意見建議
黨的十九大明確指出，要堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，2035年基本建成法治國家、法治政府、法治社會(huì)。為深入貫徹落實(shí)黨的十九大精神，加快推進(jìn)全市法治政府建設(shè)，結(jié)合行政審判反映的問題，提出如下建議。
?。ㄒ唬┏浞诌\(yùn)用法治思維和法治方式開展工作。一是強(qiáng)化依法行政理念，牢固樹立憲法法律至上、法律面前人人平等、權(quán)由法定、權(quán)依法使等基本法治理念，自覺在法律框架內(nèi)行使權(quán)力，履行職責(zé)，承擔(dān)責(zé)任。二是自覺運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定，積極營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。三是正確處理好公正與效率、實(shí)體與程序、改革發(fā)展與依法行政的關(guān)系，想問題、作決策、辦事情必須守法律、重程序、受監(jiān)督，牢記職權(quán)法定，切實(shí)保護(hù)人民權(quán)益。四是支持司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)，支持人民法院推行跨行政區(qū)劃管轄行政案件改革試點(diǎn)，領(lǐng)導(dǎo)干部要當(dāng)好“關(guān)鍵少數(shù)”，認(rèn)真貫徹中央《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》，帶頭遵守憲法法律，為司法機(jī)關(guān)創(chuàng)造公正的司法環(huán)境。
?。ǘ┦冀K堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。一是嚴(yán)格行政執(zhí)法程序，對行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、信息公開等容易形成訴訟的行政行為，建議明確具體操作流程，嚴(yán)格按照法定程序辦理，避免因不作為或不當(dāng)引發(fā)訴訟。二是確保辦案過程的透明性，遵循規(guī)范辦案流程，保障當(dāng)事人的知情權(quán)，在辦案過程中注意收集保存相關(guān)證據(jù)。三是有意識(shí)保障當(dāng)事人的陳述權(quán)和申辯權(quán)，尤其是對事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局和人民群眾切身利益的城建規(guī)劃、征地拆遷等重大事項(xiàng)，建議完善公告、聽證、風(fēng)險(xiǎn)評估、集體討論決定等法定程序，廣泛聽取意見，從源頭上預(yù)防和化解爭議。
（三）加大行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴力度。一是健全完善出庭應(yīng)訴工作規(guī)程，就應(yīng)當(dāng)出庭的案件類型、不能出庭的理由說明、出庭應(yīng)訴效果評價(jià)等方面形成制度規(guī)范，鼓勵(lì)正職負(fù)責(zé)人多出庭應(yīng)訴，推動(dòng)副職負(fù)責(zé)人積極出庭應(yīng)訴，堅(jiān)決杜絕僅委托律師出庭應(yīng)訴現(xiàn)象。二是建立機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴激勵(lì)機(jī)制，加大對行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭工作的監(jiān)督考核力度，定期通報(bào)出庭情況，把負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴與干部工作考核、提拔、獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤，加大考核權(quán)重，增強(qiáng)出庭應(yīng)訴積極性。三是提高行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴能力，加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政應(yīng)訴和庭審技巧培訓(xùn)，掌握行政訴訟相關(guān)知識(shí)，熟悉庭審規(guī)則和基本流程。建議政府法制機(jī)構(gòu)積極和人民法院協(xié)調(diào)，每年組織行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人和行政執(zhí)法人員參加庭審觀摩、案例研討等活動(dòng)。
?。ㄋ模┻M(jìn)一步加強(qiáng)司法和行政良性互動(dòng)。一是共同探索建立健全多元糾紛解決機(jī)制，通過調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)，形成化解行政爭議的社會(huì)合力，不斷增進(jìn)各級(jí)行政機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部和人民群眾對行政審判工作的理解和支持，幫助克服各種非法干擾，進(jìn)一步為行政審判工作營造良好外部環(huán)境。二是強(qiáng)化考核評價(jià)，將行政機(jī)關(guān)敗訴、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴和履行生效行政裁判等情況納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合發(fā)展考核范圍，加大考核權(quán)重，并將考核結(jié)果作為衡量領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績的重要依據(jù)。三是加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，定期舉辦領(lǐng)導(dǎo)干部法治專題講座，組織開展行政執(zhí)法人員有關(guān)法律知識(shí)、新頒法律法規(guī)等方面的崗位培訓(xùn)。今年2月，最高人民法院頒布實(shí)施了新的《行政訴訟法》司法解釋，建議適時(shí)組織行政執(zhí)法人員開展專項(xiàng)培訓(xùn)。
2018年5月17日
[效果]
5月22日，市委書記、市長齊家濱在中院報(bào)送的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的司法建議》上批示：“建議很好！請培林同志閱。市司法局、法制辦研究落實(shí)意見?！?/p>
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