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　　目     錄

　　一、全省法院行政案件受理審理情況分析………….….1

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　　二、政府與法院良性互動推進行政訴訟法的貫徹實施12

　　三、全面推進法治政府建設(shè)的幾點建議………………13

　　（一）認真貫徹“全省貫徹實施行政訴訟法深入推進依法行政工作”電視會議精神…………………………………14

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　　2015年全省法院行政案件司法審查報告

　　2015年是新修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱行政訴訟法）及立案登記制實施之年，全省法院以黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神為指引，圍繞“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”的目標，充分發(fā)揮行政審判職能作用，依法保護人民群眾合法權(quán)益，監(jiān)督促進行政機關(guān)依法行政，為法治山東建設(shè)提供了有力的司法保障。

　　一、全省法院行政案件受理審理情況分析

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　　2015年5月1日，立案登記制開始實施。為及時應對立案登記制給行政審判工作提出的新要求，全省法院全面貫徹落實立案登記制，加大了對當事人訴權(quán)保護力度，在立案階段即開始為當事人提供訴訟服務與指導，確保當事人準確表達訴求、保障當事人依法行使訴權(quán)，著力解決行政審判領(lǐng)域的“立案難”問題，做到有案必立、有訴必理。立案登記制實施首日，全省法院受理一審行政案件164件，告知當事人7日以內(nèi)作出決定的111件；5月份受理一審行政案件2227件，同比增加89.89%。

　　（二）一審行政案件收案情況

　　2015年，全省法院受理各類行政訴訟案件21121件，同比增加6.3%。其中，一審行政案件共收案16792件，同比增加3.6%（各市一審案件收案數(shù)量見圖一）。因新修訂的行政訴訟法調(diào)整了行政案件的級別管轄，規(guī)定縣級以上人民政府作為被告的行政案件由中級人民法院一審管轄，中級人民法院一審收案數(shù)量出現(xiàn)大幅增加，5-12月共受理一審行政案件3582件，同比增加117%。

　　圖一 全省各市一審行政案件收案數(shù)量

　　按行政管理范圍劃分，案件數(shù)量居前十位的依次是：土地（2625件，占15.63%）、公安（1934件，占11.52%）、勞動和社會保障（1781件，占10.61%）、房屋登記（1020件，占6.07%）、計劃生育（864件，占5.15%）、征收補償（783件，占4.66%）、鄉(xiāng)政府（358件，占2.13%）、規(guī)劃（355件，占2.11%）、工商（336件，占2%）、環(huán)保（201件，占1.20%），以上十類案件合計10257件，占收案總數(shù)的61.08%（見圖二）。其中，土地、公安、房屋登記、鄉(xiāng)政府、規(guī)劃、工商等案件同比出現(xiàn)增長。

　　按被訴行政行為的性質(zhì)劃分，案件數(shù)量由多到少依次是：行政處罰（2799件，占16.67%）、不履行法定職責（1170件,占6.97%）、政府信息公開（899件，占5.35%）、行政許可（491件,占2.92%）、強制措施（480件,占2.86%）、要求履行義務（320件,占1.91%）、行政補償（316件,占1.88%）、行政裁決（120件,占0.71%）（見圖三）。與2014年相比，被訴行政行為的類型呈現(xiàn)多元化趨勢，行政處罰、不履行法定職責、行政許可等類型案件數(shù)量仍排在前列，但占比有所下降。

　　（三）一審行政案件審理情況

　　2015年，全省法院共審結(jié)一審行政案件15784件，結(jié)案率為85.31%，收結(jié)案基本保持平衡。

　　1、實體判決情況

　　在2015年所有審結(jié)的一審行政案件中，以判決方式結(jié)案5454件，實體判決率(一審行政案件判決數(shù)與一審行政案件結(jié)案數(shù)之比) 34.55%，同比增長12.86個百分點。實體判決率的提高，表明行政審判監(jiān)督職能作用進一步得到發(fā)揮。

　　在經(jīng)過實體判決的案件中，判決維持行政行為463件，判決撤銷行政行為838件，判決變更行政行為6件，判決行政機關(guān)履行法定職責368件，判決確認行政行為違法396件，判決確認行政行為合法40件，判決駁回訴訟請求3317件。

　　2、和解撤訴結(jié)案情況

　　近幾年，全省法院積極履行審判職能，更加注重發(fā)揮判決的指引規(guī)范作用，行政訴訟和解撤訴率逐年下降。2015年，全省一審行政案件以和解撤訴方式結(jié)案數(shù)4443件，占全部結(jié)案數(shù)量的28.2%，同比下降23個百分點，比2012年最高時的73%下降了45個百分點。在所有和解撤訴的案件中，原告主動撤訴4296件，占全部結(jié)案數(shù)的27.2%；行政機關(guān)主動改變原行政行為，原告認可后撤訴147件。

　　3、行政機關(guān)敗訴情況

　　2015年一審行政案件經(jīng)實體審查后，行政機關(guān)敗訴案件數(shù)為1629件，比2014年的1124件增加45%。行政機關(guān)實體敗訴率為30%。

　　行政機關(guān)敗訴案件有以下特點：

　　一是行政行為程序違法的案件增多。除行政行為因程序違法被判決撤銷之外，新修訂的行政訴訟法規(guī)定了確認違法但不撤銷行政行為的裁判方式，一些行政行為因程序輕微違法而被法院判決確認違法。如王某等訴某縣政府信息公開案，縣政府已經(jīng)履行了法定告知義務，但超過了《政府信息公開條例》關(guān)于答復期限的規(guī)定，法院判決縣政府所作政府信息公開答復書違法但不予撤銷。

　　二是行政不作為現(xiàn)象在一些行政領(lǐng)域依然存在。實踐中表現(xiàn)為行政機關(guān)怠于、延遲、消極履行法定職責或拒絕行政相對人提出的履行職責申請等，行政不作為的現(xiàn)象在保護公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以及政府信息公開類案件中較為突出。

　　三是適用法律錯誤。有的行政機關(guān)對法律法規(guī)的立改廢掌握不及時，錯誤選擇了應當適用的法律，有的適用的法規(guī)或規(guī)章存在與上位法相沖突問題。

　　四是行政行為明顯不當。新修訂的行政訴訟法賦予了法院對行政行為合理性審查的職能，有的行政機關(guān)因行政行為明顯不當而敗訴。如某住房與城鄉(xiāng)建設(shè)管理局對李某購買的房屋作出限期拆除的處罰決定，但并未提供證據(jù)證明是否必須采取限期拆除的措施，也未給予合理的補償，存在“以拆違代替拆遷”的情形，屬行政行為明顯不當，法院依法判決撤銷被訴限期拆除處罰決定。

　　行政機關(guān)敗訴案件數(shù)量較多的行政管理范圍分別是：土地236件、征收補償180件、勞動和社會保障158件、房屋登記157件、公安123件、民政68件、鄉(xiāng)政府56件、工商36件（見圖四）。涉及土地房屋征收補償類案件數(shù)量近年來呈增加之勢，該類案件中行政機關(guān)的敗訴率也居高不下，反映出一些地方在征收補償領(lǐng)域的行政執(zhí)法水平還有待進一步提高；涉及公安的行政案件總數(shù)雖然仍較多，但近年來敗訴率持續(xù)下降，2015年為7.02%，遠低于行政案件的平均敗訴率，反映出公安機關(guān)的依法行政水平不斷提升。

　　各市行政機關(guān)敗訴案件情況見附表一。

　　表一  2015年各地市行政機關(guān)敗訴及和解情況

　　4、行政案件調(diào)解情況

　　新修訂的行政訴訟法規(guī)定，行政賠償、補償以及行政機關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。2015年共有69件行政案件以調(diào)解方式結(jié)案。

　?。ㄋ模┒?、再審行政案件審理情況

　　1、二審案件審理情況

　　2015年全省法院新收二審行政案件3555件，審結(jié)3626件。其中，二審作出維持判決2307件，占結(jié)案總數(shù)的63.62%；撤訴192件，占結(jié)案總數(shù)的5.3%；改判164件、發(fā)回重審105件、指令立案審理46件，發(fā)改案件共計315件，占結(jié)案總數(shù)的8.69%；裁定駁回起訴563件，占結(jié)案總數(shù)的15.52%。上訴率連續(xù)兩年出現(xiàn)大幅下降（見圖五），表明當事人對一審裁判的認可程度有所提高。

　　2、再審案件審理情況

　　新修訂的行政訴訟法對申請再審的程序作了新的規(guī)定，當事人對已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，認為確有錯誤的，可以向上一級人民法院申請再審。為更好的落實新法規(guī)定，省法院制定了《關(guān)于行政申請再審案件受理與審查若干問題的意見（試行）》，省法院及全省各中級人民法院均在訴訟服務中心設(shè)置了行政申請再審服務窗口，依法受理行政再審案件。2015年全省行政再審案件數(shù)量出現(xiàn)明顯增長，共收案774件，審結(jié)780件（含去年舊存案件）。

　　（五）復議機關(guān)作為共同被告情況

　　新修訂的行政訴訟法規(guī)定，復議機關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關(guān)和復議機關(guān)是共同被告。2015年，全省受理涉及復議機關(guān)作為共同被告的案件共850件。

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　　新修訂的行政訴訟法將幾種新類型行政爭議明確規(guī)定為行政訴訟受案范圍，包括行政協(xié)議類糾紛、行政訴訟一并解決民事爭議、行政訴訟中一并審查規(guī)范性文件等。

　　1、行政協(xié)議類案件

　　行政協(xié)議是指行政機關(guān)基于實現(xiàn)公共利益和行政管理或服務的目標，與相對人達成的具有公法意義上的協(xié)議。新修訂的行政訴訟法將涉及行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除行政協(xié)議所引起的糾紛納入法院行政訴訟受案范圍。2015年，全省共受理涉及行政協(xié)議類案件30件，審結(jié)23件，主要涉及行政機關(guān)與土地、房屋使用人、所有人簽訂的征收補償協(xié)議、政府招商引資協(xié)議等類型案件。如原告曹某訴被告某區(qū)政府房屋征收補償協(xié)議糾紛案，因某區(qū)政府在未取得原告曹某授權(quán)的情況下與原告的親屬第三人曹亮某簽訂了《產(chǎn)權(quán)調(diào)換補償協(xié)議書》，法院判決某區(qū)政府與第三人簽訂的《產(chǎn)權(quán)調(diào)換補償協(xié)議書》無效。

　　2、一并解決民事爭議類案件

　　在行政案件審理過程中，往往存在行政糾紛與民事糾紛交織的情況。如當事人對房屋登記行為不服，以房屋登記機關(guān)為被告提起行政訴訟，而登記行為的基礎(chǔ)是房屋所有權(quán)的歸屬，這又屬于民事案件審理范疇。新修訂的行政訴訟法規(guī)定，在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機關(guān)對民事爭議所作裁決的行政訴訟中，當事人申請一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理。2015年，全省共受理涉及一并解決民事爭議案件21件，審結(jié)18件。在行政訴訟中一并解決民事爭議，明顯縮短了案件審理周期，減輕了當事人訴累，有助于爭議糾紛的實質(zhì)性解決。

　　3、一并審查規(guī)范性文件

　　新修訂的行政訴訟法將“紅頭文件”納入行政訴訟審查范圍，公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據(jù)的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規(guī)范性文件進行審查。2015年，全省共受理涉及一并審查規(guī)范性文件的案件10件，審結(jié)8件。在審結(jié)的案件中未發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件違法的情況。

　?。ㄆ撸┓窃V行政案件執(zhí)行情況

　　非訴執(zhí)行工作是法院司法審查職能的重要組成部分，也體現(xiàn)了法院對行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)的保障和支持。近年來，全省法院受理的非訴執(zhí)行案件逐年大幅增長，2015年達到24975件，同比增長63.29%（見圖六）。

　　但隨著非訴執(zhí)行案件總數(shù)的增長，法院裁定不予執(zhí)行的案件也逐年增多，2015年達到633件。行政機關(guān)申請非訴執(zhí)行案件中主要存在以下幾個方面的問題：一是主體不適格，如有的行政機關(guān)申請強制執(zhí)行的案件存在越權(quán)問題；二是申請執(zhí)行缺少法定的前置程序，如部分行政處罰行為未履行聽證程序；三是有的未在法定申請期限內(nèi)申請執(zhí)行；四是有的行政機關(guān)申請執(zhí)行提交的材料不符合受理條件。

　　二、政府與法院良性互動，推進行政訴訟法的貫徹實施

　　2015年4月22日，“全省貫徹實施行政訴訟法深入推進依法行政工作”電視會議召開。濟南、青島、淄博、濰坊、威海、濱州、臨沂等地政府對貫徹實施行政訴訟法、行政負責人出庭應訴等工作進行了具體部署。濰坊市政府、市法院將探索建立“依法保障房屋征收拆遷工作機制”作為2015年重點工作，制定《關(guān)于依法加快市區(qū)國有土地上房屋征收與補償工作的意見》。省法院出臺了《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用促進征收拆遷工作法治化的意見》。

　　新修訂的行政訴訟法規(guī)定，被訴行政機關(guān)負責人應當出庭應訴，不能出庭的應當委托行政機關(guān)相應的工作人員出庭。省政府辦公廳出臺了《關(guān)于行政機關(guān)負責人出庭應訴工作意見》；濟南市政府制定了《行政機關(guān)負責人出庭應訴辦法》；各市、縣普遍出臺了相應的出庭應訴規(guī)則。各級行政機關(guān)認真落實行政機關(guān)負責人出庭應訴制度，2015年行政機關(guān)負責人出庭應訴1637人（次），同比增長4倍。東營、濰坊、萊蕪的行政機關(guān)負責人出庭應訴率分別達到了62.8%、50.9%和40%。行政機關(guān)的出庭應訴工作雖然有了較大進步，但仍然存在著僅委托律師出庭應訴、簡單應付、行政機關(guān)工作人員不發(fā)表意見以及行政機關(guān)負責人出庭應訴率不高等問題。

　　三、全面推進法治政府建設(shè)的幾點建議

　　根據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和《中共山東省委關(guān)于貫徹落實黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治省的意見》的要求，為進一步推進我省法治政府建設(shè)，建議如下：

　?。ㄒ唬┱J真貫徹“全省貫徹實施行政訴訟法深入推進依法行政工作”電視會議精神。組織好對行政訴訟法、相關(guān)司法解釋及各級法院發(fā)布的典型行政案例的學習和培訓，提高行政執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)，注重對行政執(zhí)法及行政訴訟過程中出現(xiàn)的普遍性問題進行總結(jié)和梳理，不斷提升運用法律解決實際問題的能力，扎實推進依法行政工作。

　?。ǘ娀婪ǔ鐾V。行政機關(guān)負責人出庭應訴有利于行政機關(guān)提高自身依法行政的水平、有利于群眾對行政機關(guān)依法行政的理解與支持、有利于行政案件矛盾糾紛的實質(zhì)性化解。新的行政訴訟法將行政機關(guān)負責人出庭應訴規(guī)定為行政機關(guān)的法定職責，各級行政機關(guān)應當高度重視，按照省政府辦公廳《關(guān)于行政機關(guān)負責人出庭應訴工作意見》的要求，將行政機關(guān)負責人出庭應訴工作作為衡量領(lǐng)導干部政績的重要標準，合理設(shè)定考核指標，確保行政機關(guān)負責人出庭應訴制度的落實。

　?。ㄈ┳ズ弥攸c管理領(lǐng)域的行政執(zhí)法工作。土地房屋征收補償、勞動和社會保障和不動產(chǎn)登記等工作是涉及民生的重點領(lǐng)域，也是行政案件的高發(fā)環(huán)節(jié)。應當健全依法決策機制，確保程序正當、過程公開，切實保障群眾的合法權(quán)益。

　?。ㄋ模┘皶r清理規(guī)范性文件。行政機關(guān)制定的規(guī)范性文件時間跨度大、覆蓋范圍廣、數(shù)量繁雜，部分規(guī)范性文件存在與現(xiàn)行法律法規(guī)不一致、已被新規(guī)定涵蓋或替代等問題。新修訂的行政訴訟法規(guī)定了規(guī)范性文件一并審查制度，為從源頭上減少行政爭議，建議行政機關(guān)對出臺的規(guī)范性文件進行全面清理和規(guī)范，并將修改、取消的規(guī)范性文件及行政管理有關(guān)事項編制清單，向社會公布，維護規(guī)范性文件的權(quán)威性、嚴肅性。

　?。ㄎ澹┏浞职l(fā)揮行政復議功能。行政復議是行政系統(tǒng)內(nèi)部重要的監(jiān)督機制，一些行政機關(guān)敗訴的案件雖然經(jīng)過了復議程序，但違法行政行為并未得到及時糾正。新修訂的行政訴訟法規(guī)定了復議機關(guān)作為共同被告制度，這一制度有利于打破行政復議“維持會”的固有思維，促進復議制度糾錯功能的發(fā)揮。建議行政機關(guān)認真履行復議職責，對于違法或不當?shù)男姓袨?，依法予以撤銷、變更或確認違法，以預防和化解行政爭議，不斷提升政府公信力。